2009-7-3 来源：南方周末
成都市的主管部门收归广告牌后，先覆盖上了“一起创造，共同分享”的公益广告。而这些广告牌一旦拍卖成功，主管单位将分享其中四成利润。
一场地方政府借行政权从广告市场获利的“户外广告新政”，正在不少国内城市蔓延。
某些地方政府把城市的全部户外广告强行收回，然后进行拍卖，多数地方政府规定从中抽取四成利润，有的城市抽成高达70%。
有城市的中小广告企业已因此消亡，有城市的中小广告企业正濒临破产，只剩政府背景的广告公司还在垄断或筹划垄断市场。
近几个月来，成都一些繁华路段的街头，广告牌不再是各种炫目的商业广告，而变成了统一的巨幅公益广告:一起创造，共同分享。
“这其实是政府强行收归户外广告牌的结果。”一位成都广告商解释。他称，近几个月来，政府强行拆除和收归户外广告牌。在没有重新拍卖之前，就用公益广告覆盖之。
不少成都的户外广告公司负责人声称，由于“政府之手”如此深度介入市场竞争，甚至“与民争利”，成都多数没有政府背景的户外广告公司将濒临破产，而有政府背景的公司可能借此垄断户外广告。
他们的担忧和成都市政府城乡环境综合治理工作领导小组办公室在两个月前连续下发的两个文件相关(《关于规范治理中心城区户外广告工作的意见》、《关于规范管理中心城区户外广告的通知》)。这两个文件宣布，对成都中心五城区及辖区高速路的户外广告进行全面清理整治，按照“非法的一律拆除，到期和新设的一律拍卖”的原则，在今年10月1日之前，将成都市区内所有户外广告(100余块广告牌)的三年经营权进行市场化公开拍卖。其拍卖收益的40%归政府所有。
此非成都首创。今年年初，类似举措已经先后在广州、成都、武汉、佛山、扬州、郑州等城市实施，所到之处，均引发社会舆论对政府行为的法理质疑——是“于法有据，还是与民争利”?
一块广告牌，政府就可坐收上千万元
在成都，针对户外广告的整治开始于5月6日。
受访的户外广告商王强(化名)称，他的公司名下的4块广告牌由于有合法手续，没有被拆除，但是被覆盖上了政府统一的公益广告，随后也将被强制公开拍卖。正在履行的合同被迫中断，王强称，此前的投入因此全部“打了水漂”，“我的直接损失，就在300万以上”。
其他多数非政府背景的成都户外广告公司遭际相似。据记者了解，成都最大的民营户外广告公司“大禹伟业”的直接经济损失达到了三千多万，如果算上预期收益和可能支付的违约赔偿，损失甚至可能上亿。
针对这一“户外广告新政”，成都广告商也展开了联合维权行动。5月15日，成都市户外广告公司联合抵制了成都市政府举办的今年首场户外广告拍卖会，导致15块被拍广告牌仅有4块成交。
5月20日和25日，成都数十家广告公司又联合向四川省政府呼吁立即停止对户外广告的强拆行动，并召开听证会，“听取利益相关各方的诉求，以免造成成都广告行业的混乱和动荡”。
但成都的整治行动没有因此停止。5月31日晚，在成都最繁华的商业中心盐市口，为了“保卫”大禹伟业公司的两块巨幅广告牌，成都数百名户外广告从业者与政府执法人员发生了肢体冲突。当时身在现场的王强称，目睹广告牌被公益广告强行覆盖，自己和许多广告人都“难掩泪水”，感到“已经被政府抛弃”。现在，经过盐市口，依然能看到已被覆盖了公益广告的广告牌，上面写着:一起创造，共同分享。
类似的“户外广告新政”亦在今年初发生于广州。1月23日，广州市政府决定对所有户外广告停止审批，收回全部户外广告，进行公开拍卖，政府同样收取40%的拍卖收益。所不同的是，对于收取40%的理由，广州的解释是“空间视觉权”，而成都则称之为“空间资源占用补偿”。而在随后实施这项“户外新政”的扬州，政府抽成的比例达到了70%。
2月18日，号称是亚洲最大户外广告屏幕的广州正佳广场LED广告位被广州第一个拿上拍卖台，以5000万元广告价成交。广州市政府随即分得了2000万元收入。
对此，众多法律专家认为，广州市政府以“空间视觉权”为名对非公共广告载体进行拍卖收费“没有法律依据”，而广州市户外广告协会则认为政府“与民争利”。
在舆论一边倒的压力下，广州市城管局的态度发生了变化。4月16日，广州市城管局召开户外广告设置管理政策发布会，局长李廷贵澄清:“只要是曾经拿到工商许可证的合法广告，一不会被强制拍卖，二不会被强制拆除。”
而在成都，市政府委托成都市政协成立了户外广告调研组，并于6月22日与成都广告商代表举行了座谈。在听取意见后，政协负责人表示，除了调研报告，还将专门向成都市政府提交一份建议提案。
有背景的公司，已在谋划垄断
成都的这次“户外广告新政”尽管在广告业界受到了广泛质疑，但一些大型广告公司认为该政策也有合理的部分。他们认为，目前户外广告业太乱了，需要一定的整治。
去年，中国户外广告投放总量已达345亿，成都的份额已逾十亿。据了解，在成都，仅市区就有大小广告公司上千家。而现行的广告管理体制是以行政审批为主，市、区两级管理，横跨多个部门。“层层审批的结果是产生了大量寻租机会，导致管理混乱，非法广告屡禁不止，任何人只要能够拿得到媒体资源就可以发财致富。”一位户外广告商告诉南方周末记者，“比如这次被治理的高速路边的广告，广告公司只要向高速路公司或者土地所有权的村委甚至农民交钱签个合同就可以立广告柱，确实很乱。”
对此，成都市政府一份研究城市管理工作的“会议纪要”也称，成都此次出台“户外广告新政”是希望“解决管理缺位、失之于软”的问题，并期望通过“全面迅速推进市场化拍卖”来“统一监管标准”，实现“市场化的资源配置”。
一位参与维权的成都广告公司老总表示，他也赞成政府对这个行业进行规范整顿，但是政府出台新政，应该给企业留出缓冲期，对于还在行政许可期限符合规划的合法广告牌，应该允许经营到期。现在这种“一刀切”的做法，显得朝令夕改。王强也说:“感觉就像昨天还说你是它儿子，今天突然就不认你了。”
而通过对非公共载体的拍卖，政府收益40%的做法除了在法律上引起争议外，其动机也遭舆论质疑。很多广告公司认为，政府可能在拍卖中设置高额的保证金，抬高户外广告行业的从业门槛，直接将中小公司驱逐出市场，让一两家“有官方背景”的大广告公司“一统江湖”。
事实上，南方周末记者得到的一份内部文件显示，成都一家国有控股的大型广告公司正积极准备利用这个机会:“大规模获取稀缺性的优质户外广告资源，实现从‘机场、机场收费站、高速路，到市区黄金商业地段的战略布局，形成区域资源垄断和网络覆盖优势，进而在成都地区获取户外广告定价权。”
这家公司估计，经过拍卖，一百多块户外广告牌的流拍率可能达到40%，最终留存市场的仅有六十多块，其广告资源的稀缺性将极大程度地推动成都市内户外广告价格的提升。
但这种状况必然造成户外广告的运营成本大幅提升，中小广告公司将难以为继。“政府对非公共载体进行拍卖的最终后果，就是形成垄断和成都整个户外广告行业的凋敝。”一位成都广告人士如此形容眼前的危机。
事实上，这样的情况在大连已经发生。
死的是中小企业，活的是垄断公司
早在2006年，大连就率先实施了这一“户外广告新政”。2006年8月27日大连市城建局在3个月内，对大连全市的户外广告全部进行清拆拍卖。当时因为众多还在许可期限的合法广告也遭到强拆，数十家广告公司集体委托辽宁金石律师事务所的律师刘刚向法院提起了行政诉讼。
“但大连市中院和辽宁省高院都没有受理，在向最高法院申诉时，政府提出可和谈。”三年后，刘刚向南方周末记者讲述了当时的情况。
大连市政府随后制订了一个补偿方案，绝大多数广告公司接受了这个补偿方案，“选择了与政府和解”。
大连东帝广告公司的刘东君成为了惟一的例外。在大连市政府的整治行动中，刘东君的7块广告牌被强拆，直接损失达到三百多万，但大连市政府按评估价只给予他14万的补偿。刘东君不服转而寻求法律途径解决。身为美籍华人和大连市政协委员的他找到辽宁省委，在一位省级领导的过问下，大连两级法院受理了刘东君的行政诉讼案。
然而三年过去，七块广告牌历经多次诉讼，刘东君一审、二审均告败诉。“法院判决承认政府行为程序上有瑕疵，但仍然判我败诉。”刘东君很无奈。
三年中，大连市城建局对所有广告位进行了拍卖，但只成交了18块，其中80%的收益收归政府所有，“我估算有六千多万。”刘东君曾以政协委员名义对资金去向进行查询，却始终“下落不明”。“城建局说已经把钱上交给了财政局，而财政局说从来没收到过这笔钱。”为此，刘东君已经向上级部门举报。
三年过去，大连的户外广告市场已经被一两家公司垄断，98%的户外广告公司已经消失。当年委托刘刚打官司的数十家广告公司，现今“健在的”三五家也是勉力维持。“由于拍卖取得的广告价格太高，客户都不愿再交给广告公司运营，有的不做广告了，有的干脆就自己拍来做。”刘东君说，“这个行业已经被挤死了。”东帝公司原有的39名员工也都下岗失业，另寻出路;而他们都曾是刘东君从大学广告专业挑选出来的专业人才。
2008年，大连的户外广告投放总量骤减至1.4亿，而在2004年，这个数字曾达到4.3亿。