“拆后规划”是否浪费资源

　　“先拆除、再规划，原来拆除的再重新设置，这是否会造成资源浪费?”南京中央路—中山路—中山南路市容整治方案出炉，获得行政许可、本次出新需要拆除的户外广告牌政府将给予补偿;如果将来纳入总体规划范围，还可以优先考虑重新设置。面对这一“先拆除再整治”的方案，户外广告业业内人士质疑，为了减少重复建设，是否应该让规划先行?

　　广告协会质疑>>>“先拆后规划”是否造成资源浪费

　　“政府形象工程不能以牺牲广告公司为代价。”江苏省广告协会户外委主任、南京市广告有限公司总经理蒋明听到户外广告整治出新消息后，意见颇大。“先拆除、再规划，原来拆除的部分再重新设置，这是否会造成社会资源的流失?”在她看来，应该“规划在先”，“要拆的拆，能保留的保留，这样才合情合理。”对于整治出新过程中要拆除部分户外广告，蒋明担心，如果拆除的目的是为了以后好拍卖，这无疑是政府与广告公司争利。

　　蒋明告诉记者，在户外广告公司与户外广告客户签订合同时，一般会有一条特殊条款，“如遇不可抗力，按广告实际发布时间结算广告费。”蒋明解释说，政府拆除即属于这种不可抗力。“户外广告客户多付的钱要给他，投资是我们的，场地费也很难回收。”让广告商损失更大的是遇到一次性买断广告位的情况，两百万买下一广告位，如果广告发布一年就遇到拆除，投资就只能打水漂了。

　　据蒋明介绍，自从2006年户外广告审批权交由市容局统一审批后，最近几年新的广告公司几乎都没通过审批。“我们手上的户外广告设置规划执照本来是每年年审，现在也大都过期了。”按照蒋明的揣测，停止审批、不接受年审主要是想为拍卖广告牌做准备。“想等我们自然到期、慢慢消亡呗。”

　　市容回应>>>接下来广告规划将吸纳各方意见

　　南京市市容局局长李宜武介绍说，由于过去户外广告由市政、交管、规划、市容等多个部门联合审批，甚至有些审批部门还成立了自己的广告公司，南京户外广告审批一直处在“多头管理、多层审批”的状态。为更好地管理户外广告市场，2006年户外广告审批权交由市容局统一审批。“之所以暂停审批新的广告公司，也是为了配合南京市广告总体规划，整顿市场。”

　　李宜武介绍说，虽然前几年已经尝试过共有产权的户外广告拍卖，但是仍有不尽如人意之处。一条马路，七八个部门管，遇到要在马路设置广告牌的情况，光挖掘费就超过了广告拍卖费的收益。“广告管理要加强，政府部门也要推动广告业的发展。”在接下来将进行的南京广告总体规划中，也将吸纳行业协会、广告公司的意见。

　　■新闻延伸

　　政府统一拍卖户外广告牌是否与民争利

　　伴随着“中央路-中山路-中山南路”整治出新，户外广告牌有选择地进行拆除，南京市非公产权楼顶的户外广告将由政府统一组织拍卖。简短的一条整治出新信息，却似重磅炸弹般在南京户外广告业界再掀波澜。

　　政府拟统一拍卖私有物业户外广告

　　19日“中央路-中山路-中山南路”市容整治出新方案出炉。在接受记者采访时，南京市市容局局长李宜武还透露，在拆除广告牌同时，市市容局将和南京规划设计院合作，制定南京广告牌总体规划。按照计划，属于过街通道、立交桥等公共产权的楼顶广告将率先入市，进行招投标。非公产权的楼顶在业主同意的前提下，可设广告牌，但要通过行政许可。“非公产权广告牌将由政府组织拍卖，对业主进行适当补偿。”

　　广告协会:不宜干涉私权楼宇设广告

　　江苏省广告协会户外委主任、南京市广告有限公司总经理蒋明介绍，从2005年开始，南京已经陆续尝试拍卖道路灯箱、过街天桥等公共产权空间的户外广告。非公产权部分的户外广告统一拍卖坊间一直有传闻，但并没有正式执行。蒋明认为，政府拍卖公共产权的户外广告，业界并无非议;问题是非公产权的户外广告，政府拍卖有无法律依据?

　　蒋明举例说，就像业主拥有楼房地下车库的使用权、收益权一样，楼顶空间收益理应属于业主。“几十年来户外广告设置在楼顶、墙面，怎么就属于公共空间了呢?”蒋明认为，法律没有明确规定楼顶、墙面属于公共空间，按照“法不禁止就可行”的原则，户外广告当然可以设置在私权楼宇楼顶。她同时指出，法律没有授权政府，就不能由政府组织拍卖。

　　即使退一步讲，楼顶属于公共空间，蒋明也底气十足。“我们广告公司依法纳税，这税收里不就包括了政府收益吗?”

　　市容回应：楼顶广告属公共空间

　　将非公产权的楼顶广告纳入政府拍卖范围的原因，市市容局法规处科长张保军解释说，涉及非公产权楼宇，所谓的“非公”仅指承载户外广告的楼顶、墙面这部分载体，其余的露空部分如无明确规定，应属公共空间。

　　设置楼顶广告时，与楼顶接触的部分的确占用了楼体的使用权。“像业主可以在楼顶乘凉、放个太阳能，这属于业主的期待利益。”除了楼体使用权，楼顶广告还占用了楼体业主的“期待利益”。考虑到这两方面，需要对业主作出赔偿。

　　张保军介绍说，按照《物权法》第138条规定，建设用地使用权出让合同应包括建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间。因此土地出让合同中，一般规定了建筑物楼层高度，不包括楼顶上方的公共空间。因此，公共空间产生的利益理应纳入市财政收入中。

　　专家争论：政府拍卖户外广告是否有合法依据

　　楼顶空间究竟是否属于公共空间，专家意见并不一致。南京财经大学营销学院院长、中美品牌研究中心主任乔均认为，如果产权涉及小区楼宇，应该由业主委员会作出界定，政府决策不能和《物权法》相抵触。对于公共空间的界定，乔均建议参照土地出让合同，征求法学专家意见。

　　“如果政府建地铁要经过小区地下，这完全合理合法，因为这属于公共空间。”南京大学法学院教授邱鹭凤认为，楼顶空间的界定与此类似。邱鹭凤表示，不动产物权是分层次的，包括地表、地下、地上三部分。国家出让土地给业主并不是出让了无限的地下、地上空间。业主仅能利用不动产一定深度的地下和一定高度的地上空间。

　　她进一步举例说，“如果业主要建地下停车场，这属于合理合法,如果业主据此认为，地表以下五六十米还属于他，据此反对地铁的兴建，这就属于不合理的要求。”楼顶空间的利用与此类似，业主可以在楼顶架设天线，但按照公法要求，超过一定高度的空间属国家所有，户外广告的“露空”部分即属此例。