关于制播分离的体制性障碍认知的调查研究

　  制播分离不是我国广电体制改革的新名词，在上世纪90年代末和本世纪初的相当长一段时期内，曾经是备受业界关注的热点与重点问题。但是，由于体制内缺乏改革动力，体制外难觅改革机遇，在历经了一场如火如荼的热议与鼓噪之后，制播分离改革归于沉寂。目前，在深化文化体制改革，推动文化产业大发展、大繁荣的背景之下，我们重提制播分离改革，表明制播分离将有着不同以往的改革意义，而能否厘定和破解曾经束缚和制约制播分离改革的体制性障碍，将决定着本轮改革能否从本质上突破难点，顺利推进。

有鉴于此，本课题组设计了题为《共识与争鸣——关于制播分离改革与广电产业发展规制调查》的问卷。调查目的在于，揭示长久以来制约制播分离改革的体制性障碍，呼吁广电规制部门当以打破体制障碍为切入点，为新一轮改革创设更具市场化特征的制度环境，鼓励和激发既符合我国广电事业基本国情，又能切实提高产业竞争力的制播改革新思路与新模式。

    调研对象是2009年11月28日在福建泉州参加“全国制播分离改革发展高层论坛”的与会代表，他们主要来自全国各地的广电局（7.14%），广电集团（78.57%）的总编室、节目研发等部门，知名影视制作公司（5.36%），高校和广电研发机构（8.93%）。他们的工作实践与制播分离改革密切相关，所反映的观点与意见具有代表性。

一、对制播分离改革意义的宏观认同

在传统的制播合一模式下，反映广电事业化性质的生产关系现象普遍存在，如节目生产不计成本、节目制作不问市场、人员只进不出，缺乏竞争和退出机制。然而，随着入世后媒介市场的渐次开放，媒介产品生产的市场化特征日益明显。如对受众展开调查以迎合其需求偏好，在全球范围内进行专业化分工以降低成本等。久而久之，我们发现，事业化色彩浓重的生产关系无法适应在市场化背景下培育和发展广电产业生产力的客观需要，更勿言与国外大型跨国传媒集团之间的竞争与抗衡。因此，解放和发展广电生产力的当务之急应是改造和创设适应其发展的生产关系与制度体系。制播体制改革是这一系统工程中的重要内容，而制播分离又是这一改革的主流方向和业界共识。

    因此，当问及制播分离改革的意义时，被调查者都表明制播分离改革的涉及面广，意义广泛而深远。 36.89%的被调查者认为制播分离可以通过体制改革提高电视台经营效率；37.87%的被调查者认为，制播分离有助于培育和壮大电视内容制作产业；21.36%的被调查者认为制播分离可以厘清企业化和事业化之间的关系；剩下的3.88%的被调查者指出，制播分离可以推动广电业的规模化发展，推进电视台的企业化运作。

二、对制播分离改革体制性障碍的微观认知

1.首轮改革在理论与实践上有成效，但“雷声大，雨点小”

从上世纪末到去年《关于认真做好广播电视直播分离改革的意见》出台的近十年时间里，在理论研究上具有重大意义的制播分离，在改革的实践中却未得到一以贯之的重视与执行，成效乏陈。高达96.43%的被调查者认为，第一轮制播分离“雷声大，雨点小”，虽然有些电视台重新理顺了制播部门之间的组织关系，但是未能有实质性的制播分离或分立（或者说分制），台内制播合一的现象仍是常态。因此，只有 1.69%的被调查者认为，上一轮的制播分离改革在理论和实践上都富有成效；40.69%的被调查者表示理论和实践有成效，但是认为并不明显；更多的 45.76%的被调查者认为，实践明显落后于理论研究和政策呼吁。

2.改革推行缓慢的原因在于缺乏明确的政策指导

3.是什么原因导致上一轮的制播分离改革未能达到预期效果，在声势浩大的政策呼吁之后归于实践层面的按兵不动？48.81%的被调查者认为，主要是因为缺乏明确的政策推动。可见，制播分离改革作为制度创新的产物，同样需要配套的制度设计辅助其实施，否则将会是孤立无援，难成气候。与之相类似的观点认为，上一轮改革政策的导向没有厘清，使得电视台改革的方向较迷茫；政策的形式大于内容，脱离实际，难以实施。34.52%的被调查者认为，主要是因为电视台缺乏内部激励，没有分离的积极性。对于电视台来说，在制播分离的收益尚未明确的情况下，要解决诸如人员分流等问题所产生的改革成本却是异常高昂。在前途未卜、成本巨大，且缺乏明确制度保障的情况下，按兵不动或许是更优的策略选择。9.53%的被调查者认为，外部制作单位遭受“非国民待遇”，无法进入电视台的节目播出平台也是导致制播分离改革推行缓慢的原因之一。与之相类似的观点认为，由于制播两个市场主体（买方和卖方）的地位相差悬殊，播出平台的国有垄断性质决定着制播难以分离，播出平台总是倾向于采用内部平台的节目。

3.电视台缺乏内部激励和制播关系的重新梳理将可能是制约新一轮改革的瓶颈

面对新一轮的制播分离改革，如果在政策上能够给予明确界定和充分的配套支持，那么除此之外的最大制约瓶颈又将是什么？与上一个问题的调查结论相一致，41.25%的被调查者认为，最大的瓶颈在于人员分流等问题，导致电视台缺乏分离的积极性。37.5%的被调查者认为，电视台制作与播出环节之间的关系难以市场化将会是最大的制约瓶颈，播出平台容易陷入“左右为难”的境地。一方面，来自体制内的压力可能会促使播出平台采用体制内的节目；另一方面，来自体制外的竞争压力和自主化经营的要求又会诱发播出平台不再漠视在成本和创意等方面可能更具市场竞争力的社会制作力量的节目。因此，如何让播出平台变“左右为难”为“左右逢源”，将会是下阶段改革的重点。此外，11.25%的被调查者认为，社会制作单位的制作水准无法满足电视台的播出要求，以及8.75%的被调查者认为组建节目制作集团面临资金、人才等要素的短缺等问题，都表明制播分离的瓶颈还有可能来自于内容市场的培育与建设，没有一个可供播出平台进行节目遴选的节目市场，制播分离将永远停留在体制内部制播部门之间相互分立的阶段。

进一步地问及制播分离改革的参与主体——播出平台和社会制作力量可能面临的最大难题时，再次印证了人员分流、制播双方的市场化交易关系等都是当前需要解决的当务之急。74.14%的被调查者认为，电视台面临的最大难题是制播分离后非播出平台人员的安置问题，53.85%的被调查者认为，虽然社会制作力量是制播分离改革的重要推动者与受益者，但是其作用的发挥容易受到来自电视台排斥性交易的影响。例如，当问及“在制播分离后，您认为电视台是不是会倾向于采购原有内部制作部门（但是已经被分离出来）的节目”时，74%的被调查者表示会有这种“偏见”。（如图1、图2）

4.竞争力弱小和新市场的开拓将是国有制作公司的隐忧

此外，对于被分离出来的国有制作部门或者公司而言，64.51%的被调查者认为，在下一步发展中其面临的最大难题在于企业适应市场竞争的能力较弱。在体制内为播出平台服务的制作部门一直处于养尊处优的状态，内部竞争机制的缺失使得制作公司要在短期内形成快速适应市场竞争的能力难度较大，需要在过渡期内寻求一定的保护性制度支持。29.03%的被调查者认为，新市场的开拓将成为企业发展面临的最大难题。电视节目的生产与制作具有显著的规模经济性质，制播分离后，逐步走向自负盈亏的国有制作公司需要有更为广阔的市场空间来支撑企业的运作与经营。但是，对于很多地方性的制作公司而言，一方面，要通过自身能力的壮大来巩固在区域市场的先发优势和主导地位；另一方面，要克服进入新兴传媒行业（如网络媒体）所存在的人才、技术、资金等瓶颈，突破进入其他区域性市场的行政保护壁垒，都是亟需解决的体制内问题。

    三、对破解制播分离体制性障碍的中观认识

1. 可以探索适合我国国情的多种改革模式

在英美等传媒业发达国家，制播分离是媒介产业中的播出机构和内容生产商赖以生存的制度基础，也是推动媒介生产力日益壮大与发展的生产组织关系。在新一轮的制播分离改革中，我们应对国外的成熟模式采取何种态度？68.42%的被调查者提出，可以探索适合中国国情的特有模式，表明业界对于制播分离改革的决心与信心。2009年10月，上海文广就率先提出，通过组建上海广播电视台、上海东方传媒集团有限公司，实现“事业和产业分开”、“制作和播出分离”的“台内分离”模式。“上海模式”是否能够代表未来广电制播改革的主流趋势而值得推广？仅有3.57%的被调查者认为，应推广“上海模式”，而82.14%的被调查者提出应该探索多种模式。可以看出，业界还是普遍认为，各级各地电视台应当根据各自台情，制定改革方案。此外，值得一提的是，17.54%的被调查者认为可以借鉴公商分营的英国模式，12.28% 的被调查者偏向于商业化的美国模式。可见，业界对国外模式已有所了解，认为都有其可借鉴之处。

2.充分估计且管制电视台的买方垄断势力

从产业性质来看，广电频率和频道资源的稀缺性、节目制作和播出的规模经济性使得电视台具有天然的自然垄断属性。从事业性质来看，广播电视是国家舆论宣传的重要平台，是党和人民的“喉舌”，具有无可替代的行政垄断属性。因此，在制播产业链中拥有显著的买方垄断势力，容易诱发基于买方垄断地位的反竞争行为。比如，拒绝与社会制作力量交易、压低针对外部制作节目的收购价格、在节目播出时间的安排上歧视对待等，直接影响到内容产业，尤其是社会制作单位的发展。行业管制机构应充分认识到电视台买方垄断的潜在危害，并对其双重垄断予以规制，此次问卷调查的结论也表明了这一点。当问及“在制播分离后，您认为电视台是不是会处于买方垄断的强势地位”时，有74.55%的被调查者表示认同。当问到“是否应该对其可能的垄断行为（如压低采购价格，拒绝交易）进行管制”时，也有65.85%表示支持。由此可见，电视台的买方垄断及其潜在危害已经为广电各界所重视，并呼吁管制机构在继续巩固电视播出平台垄断地位的基础上，监督和规范其与节目制作单位的纵向交易行为。

3.针对节目制作业的扶持政策有待研制

在制播分离后，节目制作市场主要由电视台分离出来的内部制作部门和社会制作单位两方面构成，都需要相应的政策扶持，以推动内容产业的培育与壮大。对于与电视台有着“血缘”关系的国有制作单位来说，虽然说在分离后的一段时间内可以通过内部或关联交易继续占领原有市场，但是，面对节目市场上愈发激烈的外部竞争、电视台基于约束其买方垄断行为的压力而减少对“关系”节目的采购，以及内部庞大的制作团队和难以预知的新市场开拓等不利因素，国有制作公司要快速地适应市场并非易事。因此，当问到“如果您认为，电视台会倾向于采购原有内部制作部门的节目，是否应当对此类行为进行管制”时，只有13.95%的被调查者表示同意，34.89%的被调查者表示没有必要，剩下51.16%的观点认为，即便是要对内部购买行为予以规制，但是要视具体情况而定，不能搞“一刀切”。由此可见，对于习惯于“圈养”方式的内部制作部门，一旦要被放逐市场进行“放养”，还是需要依靠相关的保护性制度来逐步适应环境。但随之而来的问题是，保护性制度的期限要多长？力度要多大？范围要多广？这都是新一轮产业发展与规制政策需要考虑的。

相对于国有制作单位的“小姐命”来说，外部制作单位则一直都在“丫环身”的非对等身份下寻找生存空间。为了给新一轮的制播分离改革创建来自节目市场的改革基础，对国有制作部门形成来自外部市场的压力与冲击，必须对社会制作力量也辅以扶持性的制度支持。但是，当问及“是否赞同通过限定外购节目的播出比例，来壮大社会制作力量，推动制播分离改革” 时，只有14.54%的被调查者表示赞同，43.64%的被调查者表示不赞同。当然，也有40%的被调查者认为可以先小范围试点。因此，是否可以借鉴英美国家通过规定外购节目比例，以推动独立制片制度和节目市场开发的举措，还有待进一步论证。对于很多电视台来说，外购电视剧是黄金时段的主力，占播出时间的比例早已超过25%，甚至是30%的比例，但是，其他电视栏目却几乎完全是内部制作。所以，应当制定一个更为系统的内容产业振兴计划，与制播分离改革相互促进。

四、结论与启示

通过此次问卷调查，我们发现，宏观上各界对于制播分离改革的意义与趋势已达成共识，微观上对于制约制播分离改革的体制性障碍已深有体会，正期待着从中观层面上得到产业规制与发展政策的指引与推动。一轮制播分离改革的实践告诉我们，政策先行，是拉动和确保制播分离改革得以顺利推进的引擎与保障。

    因此，对于即将开始的第二轮改革，52.73%的被调查者认为，如果没有配套政策，制播体制仍将是“涛声依旧”。与此同时，要实现另外23.63%的被调查者所提出的“突破上一轮，‘走进新时代’”的乐观预期，扭转21.82%的被调查者所表现出的“难以定论，仍是‘雾里看花’”的消极判断，广电规制部门提出一个可供电视台遵循的制度指南或改革框架就显得尤为紧迫。而且，有84.21%的被调查者也认为，可以通过制定相应的法律法规（如《电视法》），来推动制播分离改革。面对如此强烈的制度需求，我们期待着能有更多的“上海模式”应运而生。