无强制力的“指引”如何规范慈善披露

    摘要：民政部相关负责人称，该指引是公益慈善领域第一个信息披露行业规则，今后还有望在《慈善法》中体现。

　　8月23日，民政部公布《公益慈善捐助信息披露指引（征求意见稿）》，拟规定慈善组织及政府部门应在捐赠款物拨付后一个月内，向社会披露捐赠款物拨付和使用的详细信息。民政部相关负责人称，该指引是公益慈善领域第一个信息披露行业规则，今后还有望在《慈善法》中体现。（《京华时报》8月24日）

　　较之《基金会管理条例》和《基金会信息公布办法》，“指引”针对性更强，在信息披露的内容、时间、方式等方面规定更加细致、具体、规范，这点应该肯定。但作为一个指导性文件，“指引”究竟能起到多大的规范慈善信息披露的作用，我表示怀疑。

　　何谓“指引”？拆分解读就是指示、引导的意思，如对路上的行人给予指引。用“指引”来冠名上述文件，意思再显豁不过，恰如民政部相关官员所说，指引主要是引导性的，并非强制。也就是说，告诉慈善组织，今后信息披露的路该怎么走，至于你要往左走还是往右走，民政部不强制，也不会因为走错了方向处罚你。这样的话，“指引”所能起到的规范作用必然有限，也许还不及《基金会信息公布办法》。

　　我注意到，民政部2006年1月颁布的《基金会信息公布办法》规定共有16条，方方面面都作了规定，很详尽。譬如第五条就规定：登记管理机关审查通过后30日内，信息公布义务人按照统一的格式要求，在登记管理机关指定的媒体上公布年度工作报告的全文和摘要。但实际执行情况又如何呢？

　　据民政部下属机构中民慈善的一份抽样调查报告称，在经历了汶川地震、南方雪灾等多次捐赠井喷后，近年中国慈善组织的透明度并未提高。报告显示，约有75%的慈善组织“完全不披露或仅少量披露信息”，42%的组织表示没有专门的信息披露办法，37%的组织没有专人负责信息披露工作。更深层的问题，则是披露的程度和方式不被高达90%的公众所接受。（2010年12月3日《21世纪经济报道》）

　　尤其不可思议的是，《办法》第九条虽然规定了，除年度工作报告外，信息公布义务人公布信息时，可以选择报刊、广播、电视或者互联网作为公布信息的媒体。但上述抽样调查显示：2010年成立的基金会中心网所收录的信息中，1900多家基金会中没有网站的1307家，占了三分之二。而那些有网站的还有170家页面已经不再更新。（出处同上）可见，《办法》根本就没起作用。

　　有鉴于此，民政部近两年又陆续下发了《民政部办公厅关于做好2008年慈善捐助信息公示的通知》、《民政部关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》，希望用行政指导文件从上而下推动自愿性披露，但由于行政指导文件位阶有限，对相关领域的表述显得概念化、宽泛化，良好愿望再次成为泡影。

　　而“指引”仍然沿袭老的思路，希望从上至下推动慈善组织自愿公开，结果可想而知。别的不论，就以信息采集而论，既然有三分之二的基金会没网站，民政部从哪里去搜集他们的信息，又如何去鉴定信息的真假和确保数据的准确。因此，不管你规定如何具体，但下面给你切断了信息来源，还何谈信息公布，何谈公开透明！