思考如何监管手机短信广告

　　摘要：手机短信广告是一种新型的广告形式，起步较晚却发展迅猛。由于目前监管手段比较缺乏，违法短信问题很多，群众意见很大。工商机关作为广告监督管理的职能部门，在这场与违法短信广告的战斗中，应该怎样积极履行自己的职责?

　　手机短信广告是一种新型的广告形式，起步较晚却发展迅猛。由于目前监管手段比较缺乏，违法短信问题很多，群众意见很大。工商机关作为广告监督管理的职能部门，在这场与违法短信广告的战斗中，应该怎样积极履行自己的职责?手机短信广告的违法表现主要有以下三种：一是不法行为者发送的违法广告，俗称“黑短信”，如兜售假文凭假证件、提供高利贷或者色情服务等，且大多存在诈骗陷阱。二是移动增值业务提供商发送的诱骗性广告，用户一旦回信息就会自动定制某项月租费不等的服务。三是正规商家发送的商品或服务广告，其中不少短信广告内容存在夸大、虚假等违法违规的情形。

　　手机广告的监管难点

　　一、短信广告发布准入门槛低，事前缺乏审慎的主体审查机制。

　　目前，我国手机短信广告的发布者不但包括电信运营商、移动增值业务提供商(SP)和代发机构，还包括直接发送广告的商家和个人。任何人只要具有一定设备和技术手段就可以实现群发，而这些群发平台、软件和器材可以很方便地查询、下载和购买到。手机短信广告发布没有设置准入门槛，导致追查违法短信广告的发布源头成为监管中最大的难题。

　　二、监管措施和技术手段滞后，事中缺乏完善的日常监管机制。

　　日常监管难以发现。由于手机广告是发送到特定用户的，其他人群无法获知该广告内容，因此，违法广告通常是通过消费者或受害人的投诉举报才得以暴露，大部分违法短信都很难被监管部门及时发现。同时，广告监测目前尚难介入。手机短信不仅仅是一种广告媒介，更是一种通信工具，在交流的信息中包含了大量私人间的通信信息，兼有通信工具和广告媒介的双重特性;而短信广告又缺乏明显标志，在传送过程中与普通短信没有任何区别。因此，广告监测无法有针对性地介入。

　　三、管辖权确定和调查取证难，事后缺乏有效的违法查处机制。

　　管辖权难以确定。依据《行政处罚法》第二十条的规定，行政处罚应由违法行为发生地管辖，但现在的手机网络不受时间、地域的限制，受众往往并不限于一个地区。因此，如何界定手机广告违法行为发生地和管辖权，成为一大难题。

　　调查取证难以开展。违法广告短信的发送和删除一直处于动态且比较频繁，加之目前工商机关还没有设施对短信广告进行有效的监测，一旦当事人或经营商否认违法事实，如何充分有效地搜集固定证据成为一个难点。

　　手机短信广告监管的对策建议

　　一、提高手机短信广告发布准入门槛，建立主体监督机制。

　　建立短信广告经营登记制，适度集中发布权。通过法制和技术手段限制商家和个人的短信广告发布权，商家和个人只有通过专门的短信广告经营机构才能发布广告信息。而短信广告经营机构凭短信息经营许可证到工商机关进行短信广告经营业务登记，才能开展短信广告业务。如此，可以使工商机关能准确掌握短信广告经营主体信息，有针对性地对短信广告经营实施监督和管理。

　　明确手机短信广告经营者的广告审查责任。短信广告发布权集中后，只有专门的短信广告经营机构才是合法的短信广告发布者。适度集中短信广告发布权后，本着权责相对应的原则，明确短信广告经营者责任。监管部门应明确要求经营者必须建立短信广告发布事前审查制度，以避免虚假广告对受众造成危害;未尽审查责任的，必须依据《广告法》承担同等范围更正、停止发布业务直至取消发布资格等相应的责任。

　　积极实行手机实名制度，建立手机用户数据库。新入网的手机用户必须向运营商提供真实的个人信息才能取得号码。实名制在一定程度上可以帮助监管部门确定以手机为发信终端的违法广告发布者的身份。同时，应建立对用户个人信息的保密制度，工商机关等相关部门可通过授权查询用户资料，以充分保护用户的隐私。

　　二、加强手机短信广告监测，完善日常监管机制。

　　强制要求手机广告自我标记。电信管理部门应利用部门规范和技术手段强制规定短信广告必须进行自我标记，要求发布者在发布手机短信广告时，必须注明“广告”字样和发送者的单位、电话及手机号码等自我标记。经过这样的自我标记，短信广告可以由特定程序自动识别，各种控制短信广告的技术手段也得以实现。

　　建立手机短信广告动态监测网络。尽快将短信广告纳入现有广告监测系统，工商机关可以通过与电信管理部门合作，依靠电信管理部门提供技术支撑，对具有广告标记的短信进行日常监测，对可疑的未标记的大流量信息，可以设置信息内容的敏感词和监控频次。当用户发送带敏感词的信息或发送大量垃圾信息时，系统会自动提示是否进行监测;发现问题的，可以启动系统自动停止用户的短信发送功能，堵住违规短信广告的源头，从而实现对各类违法信息的监控。

　　拓宽对违法手机短信的投诉渠道。加强与电信运营商的联系，建立完善的用户投诉处理机制，为用户提供方便、快捷的投诉查询渠道，迅速妥善地处理用户投诉。充分发挥12315投诉受理平台以及各消费维权联络点的投诉受理功能，适当奖励举报者，让投诉举报成为发现违法短信广告线索的重要渠道之一。

　　三、加强手机短信广告行政执法，严格落实查处机制。

　　明确移动运营商配合举证的法律责任。移动运营商虽然不是违法广告的直接发布主体，但是所有的手机广告最终必须通过运营商的移动通信网络才能得以传播，并且移动运营商在提供信息通道过程中获取收益。因此，移动运营商应承担相应的责任，其中最主要的责任就是配合提供违法行为记录和证据。执法部门在获得充分授权的情况下，可要求移动运营商提供违法短信发布主体的真实信息，如发布的时间、范围、对象、数量、内容等确认违法短信发布主体违法发布行为的各类证据，解决取证困难问题。

　　明确管辖原则，建议手机短信广告统一由发布者所在地管辖。对于由专门的短信广告经营者发布的，由短信广告经营者所在地管辖;对于商家或个人违法私自发布的，由商家和个人所在地管辖。加强移送协作。手机短信广告接收方所在地工商机关对于主动监测发现或用户投诉举报的违法短信广告线索，必须移送至有管辖权的工商机关受理;对于短信广告本身违禁、涉嫌触犯刑法的，应当移送公安部门处理。