工商机关开展互联网广告监管执法应有大局观

　　互联网广告是网络经营者在信息入口抢占优势地位，取得网络竞争优势的重要载体。从互联网大环境看，互联网广告行为仅是其中一种信息行为，其具有显著的商业特性，是网络交易活动的延伸和组成部分。因此，从网络交易的全局思考互联网广告，是工商机关开展互联网广告监管执法的关键。

　　区分互联网广告行为与其他互联网信息行为

　　如何区分互联网广告行为与其他互联网信息行为，是基层工商机关实施互联网广告监管执法工作的先决条件，它是同时解决法律适用和证据内容两个监管执法的核心问题。由于《广告法》及相关法律法规存在一定的滞后性，且不同行政部门对于互联网信息行为进行不同的解读，造成了基层工商机关往往同时采用《反不正当竞争法》和《广告法》两部法律对互联网广告行为进行规制，这使基层在法律适用中存在一定的执法风险。笔者结合网络交易监管工作实践，总结了四个法律适用的建议。

　　以虚拟交易场所确定法律的适用。借鉴了电子商务产业关于虚拟交易场所的理论，结合《工商总局关于依据〈反不正当竞争法〉对虚假宣传行为定性处罚有关问题的答复意见》的工作指引，认为对于存在会员管理系统、订单系统、支付系统等交易基础性程序的网店、自营网站发布违法信息的行为，适用《反不正当竞争法》予以规制。

　　以信息发布行为模式确定法律的适用。对于互联网信息发布行为存在多主体协作、存在完整的现金流的，且不同主体行为与广告行为主体吻合的，适用《广告法》予以规制。

　　以法律法规禁止性规定确定法律的适用。对属于现行《广告法》相关法律法规对从事特殊行业经营者发布广告行为设定禁止性规定的，适用《广告法》相关规定予以处理。

　　以其他行政许可确定法律的适用。部分特殊行业的网络交易活动需依法取得相应的行政许可，在具体的监管执法中，对行政相对人依法取得其他行政许可确定的信息服务资格，认定为一般性信息行为，适用《反不正当竞争法》予以规制。

　　互联网广告监管执法实务难点

　　除法律适用存在争议外，对确定适用《广告法》进行规制的互联网广告行为，基层工商机关在监管执法实务中还普遍存在以下难点。

　　互联网广告发现难。近年来，互联网广告行为呈现出多样化、复杂化、技术化发展趋势，基本实现精准投放、智能投放、隐蔽投放。大量的互联网广告缺乏广告可识别性，为基层工商机关发现广告、判别广告带来了不小的困难。

　　互联网广告取证难。互联网广告一般以计算机数据作为载体，通过技术实现了互联网广告在特定时效、特定区域、特定人群的精准投放，且互联网广告行为主体往往不存在区域的限制。基层工商机关在具体的监管执法工作中，在涉案广告形态、广告合同、广告行为主体等方面的取证上存在较大的困难。

　　互联网广告费用核算难。目前，互联网广告的费用支付模式多样，广告费用一般处于变动状态，基层工商机关在进行具体行政执法过程中，如何认定违法广告的关联费用是行政执法工作的难点。

　　加强互联网广告监管的措施

　　构建互联网广告行为数据系统。应用数据管理手段实施互联网广告监管执法工作是必然的，这既是适应互联网广告数据化的要求，也是实践国家工商总局“以网管网”的监管工作要求。

　　建立立体互联网广告监管体系。近年来，笔者所在的广东省广州市工商局以重点网络经营主体、重点行业作为监管划分标准，对辖区从事互联网广告业务的重点企业、违法广告易发行业(如医疗、保健品、药品、食品行业)进行重点监测，推行广告审查员制度，加大行政处罚力度，逐步净化互联网广告市场环境。

　　推动企业建立广告信息保存制度。借鉴《网络交易管理办法》中关于第三方交易平台经营者信息审查、记录、保存的相关规定，基层工商机关可以运用行政指导等手段，推动辖区互联网广告经营者、互联网广告发布者建立记录、保存广告样式、发布时间、广告电子合同、支付凭证等广告业务相关信息的管理制度。

　　促进互联网广告发布元素标准化发展。根据互联网广告数据路径和传播模式的规律，推动互联网广告行业建立和形成广告发布元素标准化，是推动互联网广告行业规范、健康发展的重要推力。工商机关可通过研究不同互联网广告表现形态，借力行业协会、推动辖区互联网广告发布者共同制定互联网广告发布元素标准指引，广泛应用互联网广告可识别性的标记。