部门再造与治理协同：广电系统体制变革

     三网融合必然带来手机、电脑、电视等终端的融合，多通道的融合将为用户带来数字视频等消费的极大便利，为用户带来更丰富多彩的生活。联系此前广电系统的制播分离改革来看，节目制作商和网络运营商都将强化竞争优势大力发展内容集成业务。面对新形势新发展，行业主管部门功能重新划分乃至体制变革成为理所当然的事。

　　一、技术主导的媒介融合新环境呼唤新的管理体制

　　以前，电视、电信和互联网行业基本上相互独立，各自业务关联性不强。每个部门只是通过特定渠道或传送系统来传递各自不同类型的信息（电视传播节目，电信传播声音和文字，互联网传递数据），并通过特定的用户界面来接收。各自在一个完全隔离的环境下运作，甚至是在垄断的环境下运作，并且，政府通过立法来确保它们之间界限分明。因政治需要，我国广播电视行业长期控制着工作流程中的节目制作、节目编排播出和传送，这种集制作、播出、传送和终端一体的生产和管理方式，有利于控制内容和引导宣传。

　　新世纪，技术已成为目前世界包括我国许多行业发展的主要驱动力。数字技术、网络技术、通信技术结合在一起引发了所谓的“数字革命”。在实践中，这意味着媒介、电信和信息产业之间的界限越来越模糊，呈现出“融合”的趋势。网络成为电视等媒介发布内容的全新的重要渠道；数字压缩技术使得电信网同样可以传送内容；传输网可以容纳更多的频道，与互动性和设定地址的方法结合则提高了用户的自主性。融合涉及到了许多部门和不同的技术，对被融合行业中的组织有深刻影响。

　　在以技术为中心驱动力的媒介融合中，技术发展和组织变革导致基本工作流程的重组，所有此类业务都出自于从内容创作者到消费者的单一流程。广播电视行业工作流程中原有的节目制作、节目编排播出和传送等三个步骤，被数字化、技术融合和管制放松所“瓦解”，并且每一步中可供选择的对象数量增长，使得三个步骤分为五步：制作节目内容，包装、安排播出或整合内容，发布或传送，用户渠道，用户界面（终端）。技术发展一方面“离散”了节目工作流程，一方面“融合”着媒介形态，就此变更了行业之间的关系，制造了媒介新环境。

　　“三网融合”成为我国信息行业的关注焦点，折射出的是一种愿望，即对内容制作、传送、发布等传统媒介所占据的行业利益的重新划分。事实上，自20世纪80年代起，面对新技术孕育的新媒介产业的发展，欧美诸国认识到广播电视已经不再是纯粹的国家行为，也不能仅仅从国家的角度来分析和管理广电行业，并在国家和媒体层面掀起了组织和管理的变革。

　　透过这次决定三网融合方向的国务院常务会议，我们同样可以看到新环境对管理体制变革的期待。基于三网融合对于国家战略的意义，此前行业分开管理的体制和方式已经不适合新的情况和形势，实行体制变革是顺应时势的要求。不论是电信还是广电，必须突破固守自身利益的体制上的路径依赖，重新调整自己的角色定位，站在国家利益、社会需求的立场来考虑自己的战略和行为。换句话说，只要在体制方面实现变革，业务问题终究是可以放在台面上谈判并加以解决的。

　　国务院常务会议之于公共部门再造的指示性意义更甚于具体的业务发展战略规划。须知，三网融合不是国家政府可以独揽的，更不是某些利益部门的盘中餐，它是属于群众、市场和社会的，任何忽视、漠视它们的势力，都可能举步维艰甚或摔倒。面对诸多盘根错节的关系，国家政府、行业部门以及地方政府，将自觉或不自觉地被纳入体制变革的浪潮中，发挥着各自积极或消极的作用，但最终走向一个协调的共同目标。

　　二、体制变革要求国家层面发挥主导作用

　　诸如“广电若不加快进行体制改革，将在新一轮的媒体变革中处于阻滞者和落后者的地位”之类的论调，在论及融合时代广电的作为时常常被用作负面佐证。那么，什么是体制呢？通俗点说，就是国家政府根据一定阶段社会行业发展状态划分出不同的“体”（行业条块），成立相应的职能部门并制定相应的制度实现“制”（实施管理）。其实，体制的形成是历史性的、宏观性的，一种体制一旦形成，多少都会出现“路径依赖症”，要求广电系统自觉完成自我再造，多少有点站着说话不腰疼的味道。作为陷入风口浪尖的一个部门，广电和其他领域（如能源）的部门一样，既要认清形势自我作为，但更需要国家层面发力指挥。

　　中国普及光纤至少有10年了，三网融合的呼声也有多年，执行不力的关键是体制问题。比如，主导权之争远没有结束、广电市场化改革步伐相对滞后、部门市场资源垄断优势待打破等。在国家政府没有达成完善的职能分工之前，部门难免会顾及自己当前的利益。比如互联网行业，三网融合的实施意味着互联网行业将从原先的工信部“单头管理”转变为工信部、广电总局、新闻出版总署以及文化部等多个部门 “多头管理”，行业将面临新的挑战。另外，未来三网融合领域可能出现寡头垄断的现象，如果这些寡头结盟，可能会影响消费者的利益和产业的健康发展，融合带来的将是同质化竞争。

　　规避部门扯皮，最好的办法就是厘清各自的关系、职能，这必须是国家政府才能做的事情。这次国务院会议让人感到欣慰的是政府在体制改革中表现出的姿态和出发点，把“探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制”、“基本建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系”写入了红头文件。可以预期，在国家政府的指向和主导下，体制机制的变革将由相关行业共同推进。

　　技术的发展正在一步一步将广电和电信变成一个由生产向市场和用户为导向过渡（至少部分甚至大部分如此）的系统。传统广电和电信都是供应型生产，各自按照计划提供不同的产品和服务，用户意愿处于次要地位；技术融合使得广电和电信在业务环节出现功能重叠，在可替代或同质的市场范围，大家努力争夺用户；三网融合及其之后的技术应用，完全可能使得广电和电信实现“全程业务”重合，届时，谁更能为用户创造新的价值体验，谁就将赢得更多利益。

　　随着文化行业整合程度的加深，节目供应商、频道频率、传送方式和资金来源增加，以及媒体和各种文化形式的相互交融，广播电视节目的公共服务性正在减弱，而私人性和商业性则有所增加。这种变革风暴正横扫世界整个广播电视行业，极大地改变着既定秩序。欧美国家的政府管理规制日渐放松，原先由政府主导的许多生产和服务正在民营化，管理民主化和市场自由化影响着公众对媒体的价值判断，进而促使政府改变对广播电视的管理方式，导致了欧美广播电视行业格局的重绘。

　　在我国，三网融合不仅关系到诸如社会大众的文化娱乐选择等公共性问题，也关系到各种相关产业形态发展的市场化、企业化问题。这对国家管理提出了改革要求和新标准：减少层级节制，讲求速度、便利、效率、选择、多样性、弹性、参与、人性化，使得管理部门和媒体行业变得更有竞争力、活力和效益。这将可能改变政府管理的理念和方式，围绕供应过程和结果而不是职能或部门展开工作、重新设计制度，从而“再造”公共部门。

　　在涉及社会公私等多方主体的三网融合中，国家政府应该认识到，起催化作用的政府是一种把政策制定（掌舵）和服务提供（划桨）分开的体制，而权力转移、公私联合、伙伴关系等是主要手段。政府应该是一个安排者，决定什么组织去做、为谁而做、做到什么程度、怎样付费。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由社会机构或私营部门来完成。历史上，欧美国家高度集中的政府曾经导致了集体或公共物品垄断性的直接生产，其间伴随着高成本、低效率、质量差强人意和回应性缺乏，不仅损害了公众对政府的信任，而且无端耗费公共资源。

　　换言之，国家政府应该权衡公私经济主体的协调发展，可以适度推行民营化。比如网络视频业务，2009年12月28日央视国际网络有限公司主导运营的中国网络电视台上线，上海文广集团、湖南卫视、浙江广电集团也相继宣布要推出自己的网络电视，这些被业界称作网络电视“国家队”，而民营资本却基本上是低头寻找寂寞。这种做法最大的不确定因素在于“国家”机制是否符合市场需求。民营化其实是一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进国民经济。这意味着政府逐步或部分取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营经济提供产品和服务，把一部分责任委托给民营公司。

　　放松规制并不是放弃管理，而是把公共部门从什么都管的琐碎状态中解放出来，只提供对应性的管理。欧美政府一般采取发放牌照的方式来控制广播组织对内容的经营，而且在功能方面尽量分拆开来控制，比如有线网络的经营和内容生产制作，是分别向不同类型的民营资本和外资开放的。这样建立起一个基本的结构控制框架，确保有不同的组织参与竞争而又防止集中，保证不同兴趣的观众都能接触节目，内在地维护节目的多元化。这对于我国三网融合的管理具有借鉴和启发意义。

　　三、广电体制变革关键在于关系的再造和协调

　　三网融合试点要试出什么结果来？关键在于找到合适的“政策体系和体制机制”，核心是“体制机制”、“新型监管体系”。政策体系、体制机制、新型监管体系，这样的词汇预示着未来行业主管部门及职责的调整或整合。

　　这种预示，在国务院常务会议形成的官方文件中表现为对广电和电信业务融合范围和程度等方面的限定性叙述。比如业务环节，在双向进入阶段，广电可以发展“增值电信业务和部分基础电信业务、互联网业务”，可解读为互联网接入、IDC业务、网元出租等业务；“电信企业可以从事部分广播电视节目生产制作和传输”，电信做的是节目的“传输”，并没有“播控”之类的字样，这意味着内容的监管依然在广电，电信不可能借此机会成为电视台或者网络电视台。比如传送渠道环节，广电要全面推进有线电视网络的数字化、双向化、网络整合， “培育市场主体”意味着组建具备竞争主体资格的全国性有线电视网络公司。比如创新产业形态方面，推动移动多媒体广播电视、手机电视、数字电视宽带上网等业务的应用。

　　这些基于当前三网融合形势的业务范围的重新划分，意味着涉及三网的任何一个行业都进入了新的关系时代。如何在国家政府的指向下，认清、梳理、协调好诸般关系，再造职能明确运行高效的公共部门，围绕着“全面实现三网融合发展，普及应用融合业务，基本形成适度竞争的网络产业格局”的目标实现协同治理，成为三者体制变革共同的试题。就广电系统而言，依据自身状况和三网融合发展目标，其管理体制的变革大致主要集中在渠道整合、业务运作、用户开发等几个方面。

　　广电行业长期政企不分，网络“条块分割”，有线电视行业“各省割据”，在区域内实行垄断，市场意识、运营能力有限，提供全程全网的电信业务困难重重。三网融合内在性地要求广电加速有线电视网络省内和省际间整合，这些整合乃至组建一个全国性的有线电视网络公司，尚需政策影响“被整合”省份领导的理念及决策，并放开融资政策，通过资本的杠杆达到撬动的目的，否则，投入1000亿的NGB怕也是难济于事。

　　在融合环境下，广电和电信都进入了多业务，它是一整个产业链，不是单一的链条，从网络到业务平台、内容、终端都有许多环节。目前广电不是一个运营商，是成百上千的小地主，没有形成规模，只能是高成本、低收益，内容提供商和业务开发商也不愿意跟你合作。广电参与三网融合竞争虽然已经具备了技术和网络基础，但必须完成企业化改造，从根本上加强运营能力。广电系统需要深刻认识到，只有广泛合作才能使整个产业链运转起来，从业务规划、产品设计到业务发展、扩充的全过程每个环节都需要专业合作伙伴的支持，并且要进行合理的利益分配，以求得更快、更大的发展。

　　业务从技术角度讲，没有做不到，只有想不到。但是，无论技术多么先进多么发达，如果不能与用户融合在一起，也会深陷泥泞。面对融合之势，广电需要吸纳各类专业的厂商、运营商共同到达用户市场。除了提供网络和业务平台，广电的核心作用就是组织和策划，其他环节应该提倡专业的事由专业的人来干。广电需要特别注意开发农村用户。农村的信息化、缩小城乡差距是国家重要的战略方向。未来的市场，农村不可忽视，其需求比业已多元化的城市更加刚性。

　　四、用户需求是体制变革的基石

　　电信和广电都应该清醒认识到，三网融合的决定权在国家、公民和市场。近几年，国内三网融合方面实现得并不理想，手机电视、IPTV等的发展已远远落后于全球先进水平。三网融合不仅仅是打破垄断，更需要的是三网相互合作，从而更有效地利用资源、节约成本。

　　这次国务院常务会议虽然促成了电信和广电的部分和解，但双方仍然暗自角力，相互开放的业务范围和程度都比较保守。目前而言，电信和广电各有所长，电信的渠道更加完善，而广电丰富的内容资源又让电信垂涎。三网融合中每个网都有自己传统的优势和发展空间，三者相互渗透、相互融合，既竞争又互补，相当长时期内不能相互替代。即使这次国务院常务会议留给广电的缓冲期过去，三网完全融合，大家都成为全业务运营商，竞争加剧，三者也未必是你死我活。多业务需要众多网络运营商、业务运营商共同努力、广泛合作，需要打通并不断延伸整个产业链。模拟技术时代那种各自为政的生产和经营模式行不通了，必须改变“一家独吞”的心态，提倡合作共赢、共存共荣。

　　三网融合的思路不应仅仅停留在网络及其相关业务上，而应把注意力放在用户界面（终端）上。从技术看，终端融合对硬件、软件、操作系统、应用软件会提出更大的需求。在2009年的CES(世界电子消费品展)上，三网融合的应用已经逐渐成形，包括互联网电视、手机电视、电子书等技术受到业界追捧，未来的三网融合将不仅仅强调传统“三屏”，它的渠道将更加多元化，内容更个性化，更加追求用户体验。换句话说，这些冷冰冰的机器设备必须透过满足用户的需求才能焕发价值。

　　媒介融合时代，技术的作用固然重要，但它只是提供物质基础，起决定性的恰恰是终端环节：最终的产品和服务的使用者需要什么，从产品和服务中期待着什么。不论电信还是广电，都应该围绕这个结果，制定一个完善的供应过程，提供用户想要的那种服务。这将使执行广电和电信行业管理的公共部门（当然也完全可能包括“企业化”了的广电业和电信业）的职能永远处于流动状态，改变那种“使自己的成果符合预期结果”的体制机制，而把注意力集中于实现结果的方法的管理上。